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9游会复盘法国移民法案之争(上):政治的妥协与矫正机制

2024-01-31 23:50 作者:小编 浏览:

  9游会1月25日,法国宪法委员会裁定:此前国民议会投票通过的移民法案部分违宪,在全部86个条款中,35条被全部或部分驳回。尽管被判定合宪的部分仍然不乏争议,但从立法流程而言,生米已经做成熟饭。马克龙迅速签署了法案使其生效。由此,此前扰动法国政坛乃至整个社会的移民法案之争,有望暂时告一段落。而未来多年间的法国移民政策,也将由这部新法所体现。

  从去年12月末到今年1月末,这一个月内的法国政坛风起云涌,从移民法案恶战,到内阁改组传闻,随后最年轻总理走马上任,再到围绕新阁员的种种争议,最后焦点已经完全转移到声势浩大的农民,整个政治景观可谓“换了人间”。

  然而,围绕移民法案的攻防,仍然是其中最具有制度意义的一役。一方面,在左右阵营尖锐对峙的背景下,议会两院中的“联席对等委员会”(CMP)作为政治妥协机制,宪法委员会(Conseil constitutionnel)作为政治矫正机制,在其中发挥了至关重要的作用;另一方面,虽然法案最终按照政府的期望得以通过,但只能用“惨胜”来形容,其代价是执政多数派的内部裂痕变得前所未有的明显,乃至走到部长辞职和政府改组的地步。甚至可以说,为马克龙第二任期的剩余阶段埋下了难以预测的风险。

  当地时间2024年1月26日,法国雷恩,抗议者参加反对法国有争议的移民法案的集会。

  包括法国在内的许多欧洲国家,近年来在移民问题上面临一种“双重困境”:一方面,上一波移民危机在2015年左右达到高潮之后,经过数年的缓和,近年来又重新激化,欧洲各国的日常治安、恐袭风险、福利分配等各个方面都受到剧烈冲击,并且引发了内部反弹,其显著表现就是各国内部主打排外的极右势力在经历一段停滞后,近年重新呈现上升势头,因此各国政府本能地需要收紧移民政策;另一方面,欧洲各国人口老化趋势愈发严重,出生率始终在低位徘徊,需要合格的移民人口来填补工作岗位空缺,这是和极奢谈“捍卫欧洲文明纯正性”所不能解决的问题。

  正是在这种背景下,法国政府一直强调起草新移民法的双重思路:既要强化对非法移民的打击(尤其是此前下达的强制离境令绝大部分难以实施),又要创造条件,帮助有一技之长的合法移民融入社会。但也正因为这种折中路线,导致它不可避免地遭受来自左右两方的攻击:指责强硬手段是“残酷压制”,则担心移民的进入将进一步恶化安全局势。

  事实上,法国的移民法案改革构思并非自今日始。早在马克龙的首个任期内,移民法案就已经提上日程,但和退休改革、失业保险改革等项目相比,紧迫性略逊一筹。2022年,马克龙顺利连任,但在紧随其后的国民议会选举中,执政党失去了议会中的绝对多数,原计划尽快推出的移民法案也随之暂缓。

  当地时间2023年12月11日,法国西南部图卢兹,法国总统马克龙发表演讲。

  但是,放在欧洲移民危机持续升温的背景下,马克龙政府不能不有所动作。这也是为什么他渴求在圣诞节前不惜代价地让法案过关的原因。因为一旦错过这个时间节点,进入2024这个欧洲议会选举年,国民联盟(RN)可能会在一月份发起攻势,推出自己版本的移民法案。届时背负立法失败负担的政府和多数派,将不得不在参与极发起的游戏,无疑将处于更加被动的境地。

  2023年2月初,内阁会议正式推出移民法案,随后提交议会进行审议。但原本只有27条的法案在两院审议中被层层加码,尤其是在共和党占据优势的参议院中,被朝着右倾方向大幅修改,愈发强调对移民的限制手段。

  纵然如此,法案仍险些难产:12月11日,国民议会给政府来了一个下马威,以270票对265票的微弱优势作出决议,拒绝针对移民法案进行投票,作为主事人的内政部长达尔马宁(Gérald Darmanin)被迫向总统提出(象征性的)辞职,以示对事态负责,但马克龙立刻予以拒绝。

  随后,法国政府召集议会两院“联席对等委员会”(CMP),对法案进行最终的折冲樽俎。委员会经过艰苦谈判,最终酝酿出一个妥协版本。12月19日,国民议会投票通过了这部备受争议的移民法案。

  移民法案之争再次将CMP委员会推到了万众瞩目的位置。这样一个看似不起眼的程序,折射出多重制度意蕴:两院制、政党制、政府角色以及最重要的——政治妥协文化。

  早在法国革命时期,关于议会究竟采一院制还是两院制,就成为事关国本的一个重大争议问题(这也是近现代所谓“左右之分”的真正起源之一)。两院制的支持者认为,立法权一分为二,可以更好地保证理性决策,防止冲动冒进;但反对者则认为,立法权代表人民的意志,必须是统一而不可分割的,两院制中的上议院可能成为贵族酝酿阴谋、破坏革命的渊薮。事实也证明,均衡两院制在法国体系中的确立,是一个漫长而艰难的过程。不仅在革命狂飙突进的年代难以实现,而且在此后的漫长岁月中,即便形式上建立了两院制,但由于权力配置失衡和历史境遇,众议院往往拥有几乎是压倒性的发言权(最典型者如第三共和),同样也不存在议会两院“各执一词”、陷入僵局的情况。

  1958年第五共和的建立,从整体架构上建立了权力配置较为均衡的两院制,参议院尽管在政治生活中的角色不如国民议会重要,却也同样拥有了独立审议的实权,不再居于附庸地位。但这样一来,就产生了额外的问题:如果两院在各自审议过程中坚持按照自己修正的版本进行投票,法案在两院间穿梭往复,却始终达不成一致,又该如何是好?

  正是面对这一难题,作为第五共和建立后的一个全新尝试,CMP委员会显示出它的独特作用。在两院无法就法案达成一致、导致立法僵局的情况下,应总理或两院议长要求9游会,议会两院可以各自遴选七名众议员和七名参议员,组成委员会闭门议事,针对有争议条款起草一份妥协方案。如果政府也认可这份方案,则提交议会两院进行投票。如果CMP委员会未能找到妥协方案,或者政府不予认可,那么相关程序便宣告失败。法案重新进入到两院穿梭进程中,并且最后可以由国民议会一锤定音。

  CMP委员会的意义在于,它既能让议会两院充分表达各自的意见,又能在常规程序难以调和分歧时扮演有效的弥合机制。据统计,迄今为止大约三分之二的CMP委员会能够找到妥协方案,通过这种方式通过的法案约占全部法案的20%。

  更重要的是,CMP委员会机制同时体现出政治精英主义和多元主义。相对于577名众议员和348名参议员,14名委员显然是“精英”中的“精英”,闭门协商的做法很容易被批评是“小圈子内部勾兑”。然而许多情况下,政治困局正是通过这种小范围跨党协作和妥协而得以突破。而委员会的构成也必须考虑到不同政治力量的对比,确保议会两院包括反对派在内的不同党团都有其代表。进一步而言,CMP委员会的成功运作,还有赖于一个相对成熟的政党政治机制:一旦达成妥协方案,不同(主流)政党必须将其作为一个严肃的、体现某种政治承诺的方案来予以推进——哪怕和本党此前的政治要价有明显距离。尽管后续投票中不能保证相关党派所有议员都会赞成(甚至不排除在议会投票中被否决),但找到解决出路的几率仍然大大增加。

  当地时间2023年12月19日,法国巴黎,法国议会当晚以349票支持、186票反对的表决结果,通过了移民法草案。

  相对而言,法国政府起草的最初版本移民法案较为中庸,但在参议院的审议过程中,法案进行了大幅度的修改,被加入了大量体现“右倾”色彩的强硬措施,尤其是在领取社会福利问题上对外国人规定了更加严苛的条件。正是这些措施,不仅让极满意、令义愤填膺,也让政府颇为尴尬。法案甫一通过,不仅左翼反对党立刻表态将诉诸宪法委员会审查,连总统马克龙也表示会动用总统权力,让宪法委员会来审查这部由政府发起、却失落初心的法案。

  事实上9游会,相比共和党的要价,经过CMP委员会“勾兑”,最终付诸投票的法案版本已经有不少折中妥协。例如在领取家庭福利和住房补助的门槛,共和党要求“进入法国至少五年,或者已经工作至少30个月”,而在CMP委员会的版本中修改为“进入法国至少五年,或者已经工作至少3个月”。针对另一个激烈角力的议题——非法移民所能享有的免费国家医疗救助(AME),此前共和党认为是浪费纳税人的钱,坚决要求取消,初版法案则试图更名解套,最终CMP委员会版本将相关内容去除,但政府方面做出让步姿态:(前)总理博尔内致信共和党,承诺从2024年春季着手改革AME体系。

  最终,在移民法案的86个条款中,多达35条被宪法委员会驳回,占比超过40%。更确切地说,委员会认为在这35条中,有32条属于所谓的“立法骑士”(cavaliers législatifs),即作为立法过程中的修正案出现,但实际上与最初的移民法案条款没有任何直接或间接关联,而属于国籍法或社会保障法范畴,不应该包含在移民法案内。由此,委员会也避免了在实质层面上对大多数措施是否违宪进行直接表态。

  值得注意的是,在被宪法委员会驳回的35个条款中,几乎全部是初始版本提交议会审议后被共和党添加进去的,而初始版本中的措施均被保留下来。换句话说,通过违宪审查程序的“过滤”,移民法案恢复了政府希望它具有的初始面貌。

  具体而言,经过宪法委员会审定的新移民法,主要体现了政府最初思路,即双管齐下,既要加强对所需劳动力的融入措施,又要提高门槛,降低移民带来的风险因素。

  在建筑、家庭护理、餐饮等人手紧缺行业,新法放宽了无证劳工的合法化,而且不须由雇主出面,可以由劳工本人自行办理,条件是在法国已经生活了三年,并在此前两年期间已经工作过12个月,省长可以自由裁量是否批准居留(此前政府曾希望自动给予)。此外,在更加急缺人手的医疗护理行业,新法还特别针对在欧盟之外获得文凭的医生和药剂师创立了一种四年期人才居留。

  今后,外国人要想在法国获得多年居留,法语水平必须达到A2级别(目前仅要求参加语言培训但无成绩要求),入籍和十年长居的语言水平须达到B1或B2级别。所有申请居留的外国人都将必须签署一份“共和融入协议”,承诺遵守性别平等、表达和信仰自由等基本原则,如果当事人有违反这些原则的行径,警察局可以撤销或者拒绝更新居留。

  针对移民难以融入、危害公共秩序的问题,新法加大了打击力度:外国人如果犯下了可判处有期徒刑三年以上的罪行,或者对公务人员实施暴力,可以被驱逐出境,即便已经在法国长期生活或者有亲属关系也不例外。此外,新法取消了此前某些无证移民豁免于“强制离境令”(OQTF)的保护措施(如13岁之前来法国或拥有法国伴侣等,但未成年人仍然豁免)。如果其来源国因为战争、灾害等原因不适合返回,那么被驱逐的无证移民可以在指定居所居住最长三年时间(此前为一年)。如申请材料造假、针对地方官员或公务人员犯下不法行为,可以拒绝签发或更新居留。

  针对近年来黑心房东将脏乱房屋高价租给无证外国人牟利的情况,新法规定此类受害者如果通过司法途径起诉,可以在诉讼期间获得临时居留,以消除当事人的后顾之忧。同时加大力度打击此类黑心房东。

  在难民庇护问题上,新法将此前分属各地警察局的难民申请登记处、移民与融入公署(OFII)、难民与无国籍人保护公署(OFPRA)等机构整合起来,成立了名为“法国避难局”(France asile)的机构,旨在更高效地处理相关业务。同时,庇护权法院(CNDA)也向高效和精简方向进行了改革。申请庇护的难民,如果有脱逃或者危害公共秩序风险,可以被软禁或者予以拘留。

  另一方面,此前引发激烈争议的条款,几乎悉数被宪法委员会驳回,包括:要求法国确立移民准入配额,并且每年在议会两院讨论移民政策;对外国人接受社会福利设立居住期限门槛(这是极曾经弹冠相庆、视之为确立“本国人优先”原则的标志性措施);收紧家庭团聚和法国人外籍伴侣居留的标准(要求居住时间从18个月增加到24个月);限制患病外国人进入法国;将非法居留确立为轻罪罪名;对具有外籍双亲、但出生在法国的外国人取得法国国籍加以限制,即终结所谓“出生地主义”(droit du sol);可以不经非法移民同意而采其指纹,等等。

  尤其值得一提的是,在坚持下写入的对外国学生征收“回国保证金”,也被宪法委员会驳回。这项措施要求来法国求学的非欧盟学生缴纳一笔保证金,保证其学成后不会非法滞留法国,并在学生离开法国、或者在法国找到工作后返还。

  这笔“回国保证金”的金额并没有随法案一起公布,很有可能只是象征性的微不足道一笔钱,例如前总理博尔内在接受媒体采访时提到的“一二十欧元”,但可谓“伤害性不大、侮辱性极强”,包括法国一流商校在内的多所大学校长,就在移民法案投票当天在《巴黎人报》发表联署公开信,批评这一措施损害了法国高等教育的声誉和吸引力。高等教育部长赫泰约(Sylvie Retailleau)也递交辞呈,以示对这一措施的抗议。

  事实上,早在2023年12月19日法案投票通过之后,政府方面就有借助宪法委员会之手“拨乱反正”的想法,马克龙总统在慰留高教部长时也保证,对高校不利的相关条款将会被驳回,从中也不难看出这一“阳谋”。因此不出意外,在宪法委员会公布裁决后,政府方面对“贤人们”(les sages,宪法委员会的别称)的决定极为欢迎,而和极则大为光火,要求针对被剔除的措施重新启动立法程序,甚至指责宪法委员会忤逆议会的投票结果,是在搞“合法政变”。